5月28日，首份国家级专项规划《城市更新“十五五规划”》（以下简称《规划》）对外发布。《规划》明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。重点任务包含7方面，分别为培育壮大城市发展新动能、营造高品质城市生活空间、推动城市发展绿色低碳转型、增强城市安全韧性、促进城市文化繁荣发展、提升城市治理能力水平和完善城市更新政策体系。实际上，此前已有城市更新相关的政策文件出台：2025年5月，央办、国办联合发布《关于持续推进城市更新行动的意见》；2025年7月总书记在中央城市工作会议上定调“城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”；2025年8月国务院出台《关于城市高质量发展的意见》。据梳理，此次《规划》是更全面具体的指引，在整体延续2025年中央城市工作会议定调的基础上，也出现了不少值得关注的新提法，其背后的政策信号值得关注。
第一，城市更新不是短期刺激经济增长的手段。
《规划》强调要“尽力而为、量力而行”、“不得新增地方政府隐性债务”，这意味着未来五年的城市更新不是“大干快上”，而是沿着城市内涵式发展的战略取向，以城市更新为抓手推动城市开发建设方式转型。
业内人士分析指，过去我国的城市发展整体遵循“外延式”的思路，城市的边界由中心城区向外延申，非核心区域的产业和周边配套逐步完善，房地产市场的投资属性较强，这一时期非核心区域的新房是市场的主流产品。
但随着我国进入城镇化快速发展中后期，城市发展战略也转向“内涵式”发展。这意味着相较于拓展“增量”而言，盘活“存量”的重要性进一步上升。因此，《规划》将“激活城市存量资源潜力”作为重点任务，明确提出“全面摸清城市存量资产资源底数，推动已供未开发土地和在建项目分类处置，盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房、商品住房、公房等”。
第二，城市更新与“消费升级”、“投资于人”、“因地制宜发展新质生产力”组成政策网络，是连接消费端和投资端的重要桥梁。
消费升级领域，《规划》强调要“推动消费基础设施改造升级”，并提出发展“首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济、赛事经济、体验经济”六个新经济形态。这意味着城市更新正在成为消费场景升级的载体。结合2025年12月发改委印发《基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)项目行业范围清单(2025年版)》，将基础设施扩围至城市更新项目、商业办公设施、四星级以上酒店、体育场馆项目，上述领域有望成为后续城市更新REITS的重点方向。
投资于人领域，国务院近日印发的《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》明确，由常住地提供基本公共服务，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务，涉及教育、住房、社保、医疗、就业等方面。对于人口净流入的城市而言，这意味着基本公共服务的供给短板仍有待补齐。
对此《规划》给出了解决方案，即“充分利用存量闲置房屋和低效用地，优先补齐民生领域公共服务设施短板”。其中，“一老一小”是政策重点支持的方向，《规划》提出“推动养老机构提质增效，支持有条件的医疗卫生机构开展医养结合服务”、“建设改造托育服务设施”、“加快公共场所适老化、无障碍环境建设改造，建设儿童友好空间”等。此前西安在4月已发文明确，“新建城区、居住小区和新建住宅项目要按照规划标准要求同步配套养老服务设施”。
值得注意的是，《规划》提出“强化城镇低收入住房困难家庭住房保障，更好满足住房困难且收入不高的工薪群体基本住房需求”，这也是“十五五”规划中的新提法。结合《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》来看，这意味着未来住房保障体系将由过去的“兜底型”向“普惠型”转变，考虑到未来五年的城市更新工作以存量资源的盘活为主，预计未来保障房的筹集将更多依赖于收储以及存量办公用房、厂房的盘活。
因地制宜发展新质生产力领域，《规划》提出“推动老旧街区厂区、低效产业园区、低效楼宇等转型升级，优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业”，这意味着盘活后的存量土地和房产资源将优先保障新质生产力的用地需求。
第三，通过城市更新盘活优质存量土地资源，加快构建房地产发展新模式。
事实上，“十五五”时期两类住房需求的增长空间较大，而城市更新恰恰是满足这两类需求的必要环节。
一是积压的改善需求。2022年以前房地产的投资属性强于消费属性，真正具备产品力的新房供给是稀缺的。2024年“新好房”问世后，始终保持着不错的去化率。但受制于核心区域土地供应的稀缺，“新好房”始终面临着供不应求的局面，其破局之策就是通过“拆旧建新”等方式释放核心区域土地。因此，《规划》也提出要“因城施策增加改善性住房供给”、“促进房地产开发企业转型发展、参与城市更新”。
二是基本居住需求。其中既包括低收入群体的基本住房需求，也涵盖新市民、青年等群体的阶段性住房困难。有分析认为，当房企的经营模式从提高周转率变为提高单个项目利润，这意味着核心城市的新房价格注定昂贵，其定位是满足少数的改善和高端需求，而大量的刚需群体并没有购置新房的能力。从城市更新的角度看，要满足这类需求，更多要依靠“原拆原建”和收储存量房用于保障性租赁住房。因此，《规划》明确“有序推进危旧房改造”、“用好中央补助资金、地方政府专项债券等，加快拆除改造D级危险住房”、“支持老旧住房自主更新、原拆原建，探索可持续运营模式”。
第四，专项债支持城市更新并非新提法，城市更新有望成为“十五五”时期信贷投放的重点领域。
在政策支持上，《规划》明确“允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，支持用作项目资本金”，但这并非新提法。专项债支持城市更新项目建设始于2019年。以棚改、老旧小区改造、保障性安居工程、保障性租赁住房为代表的城市更新项目始终是专项债的重点投放领域，2023-2025年占比约为12%，今年1-5月占比小幅提升至13.3%。
支持专项债用作城市更新项目资本金则始于2024年12月国务院办公厅印发的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发“52号文”），明确了在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，并将城市更新纳入了专项债券用作项目资本金范围。2025年专项债用作城市更新项目资本金的规模约177亿元，专项债作资本金比例约8.8%。
相比之下，更值得关注的是《规划》在地方政府财政支持和金融支持领域表述的微妙变化。
地方财政支持方面，《规划》强调“地方政府加大财政投入，在确保完成国家任务的前提下，推进相关资金整合和统筹使用”。2025年5月印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》则强调“地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用，在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持，严禁违法违规举债融资”。从表述的变化上看，预计“十五五”时期地方政府专项债将加大在城市更新领域的资金投放，同时地方政府的一本账资金也有望加力支持城市更新。
金融支持方面，《规划》提出“对风险可控、商业可持续、符合条件的项目，允许采用综合开发、银团贷款、项目投资等市场化模式给予支持。探索金融支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建的有效举措。”结合当前信贷增长动能相对疲弱的现状，未来城市更新有望成为金融机构信贷投放的重点领域。
第五，本轮城市更新的增量集中在强化城市“韧性”上，包括城镇危旧房改造、城市地下管网改造、存量应急避难场所改造。
《规划》提出了“十五五”时期城市更新的主要目标。其中，“十五五”期间城镇危旧房改造的规模较过去五年翻番，达到50万套。《规划》明确要“对城市C、D级危险住房和非成套住房建档立卡并动态更新”，并提出“全面开展城市体检，健全城市体检与城市更新一体化推进机制”。
此外，《规划》明确“十五五”期间城市地下管网改造长度由“十四五”的25万公里增长至36.5万公里。同时，《规划》提出“开展城市地下管网体检，加快实施燃气、供水、排水、污水、热力等老旧管网更新改造，因地制宜推动地下综合管廊建设。”城市地下管网是“六张网”建设的重要一环，预计也将成为未来一段时间内稳投资的重要抓手。根据《规划》的部署，“十五五”时期我国将改造存量应急避难场所5万个，推动平急两用公共基础设施及多种应急资源共建共享。需指出的是，《城市更新“十五五规划”》拉开国家级专项规划的帷幕。以往，国家级专项规划集中五年规划的首年四季度与次年一季度出台，对于“十五五”而言，发改委在4月17日国新办发布会上表示“预计今年上半年一批国家级专项规划将陆续出台”，并且表示各方面正在“加紧编制”的专项规划包括三类：一是聚焦2035年基本实现社会主义现代化目标，编制新型工业化、数字中国、农业农村现代化、美丽中国等领域的规划；二是适应“十五五”发展的阶段性特征，编制未来产业、扩大消费、人口发展、新型能源体系等专项规划；三是民生导向，编制就业优先、教育发展、国民健康、基本公共服务均等化、社会保障、残疾人保障和发展等专项规划。当然，可能“加紧编制”只是一个动作，与最终文件发布时间未必完全匹配。